WTO能否扛住“美国病毒”
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WTO能否扛住“美国病毒”

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【 环球时报综合报道】 编者按:“世贸组织(WTO) 是场‘灾难’,让美国几乎没法做生意!”美国总统特朗普上任一年多来,屡屡发出这样的抱怨。他的这一言论日前被WTO前总干事拉米等人认为是“错误而带有偏见”的老生常谈。实施上,有关WTO被削弱、被“边缘化”的说法至少在2013年世贸新“掌门人”、巴西人阿泽维接替拉米时就已传出。就在近日,俄罗斯国内还有人提议该国退出WTO,这很容易让人想起《纽约时报》的分析:新兴经济体和发达国家众口难调,存在不同的利益诉求是WTO裹足不前、多哈回合谈判屡屡受挫的主要原因。WTO如何应对挑战?中国入世后的表现又是如何?《环球时报》记者近日在博鳌亚洲论坛年会采访世贸组织副总干事易小准,并请对外经济贸易大学中国世贸组织研究院院长屠新泉讲述他眼中的WTO。

近年来,国际舆论认为世贸组织(WTO)在全球多边贸易规则中的作用越来越被边缘化。4月10日下午,在博鳌亚洲论坛2018年年会现场,WTO副总干事易小准在接受《环球时报》记者采访时表示:“我完全不同意WTO在国际贸易体系中越来越弱的说法。WTO是一个很重要的平台,管理着全球的贸易。实际上,现在问题的关键在于WTO最主要的成员,它愿不愿意遵守规则?愿不愿在WTO多边体制之内解决他们所面临的问题?这是核心问题!而不是WTO自己出了问题,也不是它被边缘化了。”

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在博鳌亚洲论坛期间,WTO前总干事拉米警告美国特朗普政府的单边主义时表示,“我可以公开告诉大家,这是很危险的”“我看不懂他的目的是什么,他的观点跟绝大多数人都不一样,并不是我们的主流观点”。拉米认为,特朗普向外界发出非常混乱的信号,他在将WTO看成“灾难”的同时,又打算在其规则之内对中国提起诉讼,这些言行是相互矛盾的。拉米认为,整体上中国已履行2001年加入WTO的承诺,并强调:“为加入世界贸易组织,中国付出很多代价,当然加入WTO也给中国带来很多好处。”

特朗普总是抱怨“WTO对美国不公平”的情绪就像是一种病毒,容易向外传染。 据俄罗斯国际文传电讯社12日报道,俄罗斯一些议员向国家杜马提交一份要求俄罗斯退出WTO的法案,他们同样认为“WTO规则给俄罗斯带来重大损害”,从2012年起俄经济增长开始下降,俄留在WTO没有得到明显好处,特别是西方对俄实行的经济制裁表明,WTO不能保护俄免遭政治专横的影响。欧盟曾将禁止进口猪肉的俄罗斯起诉到国际法庭,每年对俄罚款13.9亿欧元。因此,这样的协议让俄罗斯失去了从WTO获得的所有特惠,而且退出WTO也不会对俄经济发展造成任何不利影响。在国际观察家看来,这些动向和言论,对WTO来说值得关注。

美国PK世贸,70年来一直都没停以贸易促和平因工作关系,日内瓦是笔者到访次数最多的外国城市。尽管日内瓦是一个人口不足20万的小城市,但却有超过200个国际机构的总部或办事处设在这座阿尔卑斯雪山映照下的小城。在日内瓦主干道洛桑大街靠近莱蒙湖的一侧,并排坐落着两座风格迥异的建筑,一座是比较古老的欧式建筑,而另一座则是玻璃、钢架的现代建筑——这里就是世贸组织(WTO)总部所在地。有趣的是,其中较老的建筑最初是为国际劳工组织建造的,而如今工会几乎已成为自由贸易的天然反对者,WTO则无疑是自由贸易和全球化最坚定的代言人。

尽管自由是每个人的渴望,但自由贸易从来没有赢得过所有人的心。事实上,自由贸易一直是在国际和国内政治讨论中充满争议的话题。20世纪30年代大萧条以及随后爆发的惨烈大战引发了人们对贸易保护主义的深刻反思,世界才第一次形成建立一个维护各国间开放贸易秩序的共识。1947年关贸总协定(GATT)的诞生正是各国以贸易促和平的美好愿望的体现。在随后的70年中,GATT及其继任者——1995年成立的WTO为推动全球贸易自由化、维护世界市场的开放和稳定做出了关键性的贡献。然而,这并未消弭不同国家、不同利益群体围绕自由贸易的持久争论,只不过争论的对象、参与者和角色定位发生了多少令人意外的变化。2016年一贯反对自由贸易的特朗普当选美国总统,使得长期引领全球化的美国走向了自由贸易的对立面。特朗普更是数次宣称“WTO是一场灾难”,对美国“非常不公”,并威胁退出WTO。一个领导建立GATT/WTO的世界头号经济和贸易大国竟然要退出WTO,这无疑是对WTO的沉重打击。

事实上,从诞生之日起,GATT/WTO就一直面临着持续不断的挑战,其中最关键的原因是GATT/WTO是一个所谓“成员驱动型”的国际组织,它的一切决策都是由所有成员通过协商一致的方式来作出。和其他国际经济组织如国际货币基金组织和世界银行不同,WTO并没有独立行事的能力。人们常说的WTO总部其实只是一个为全体成员提供服务的秘书处,不具有任何决策或执行能力。笔者在WTO秘书处的朋友时常抱怨说,他们空有一身专业知识,却往往只能做些辅助工作,不能就一些新的议题开展研究、提出建议。这实在是极大的人力资源浪费。还有的认为,WTO秘书处区区2亿瑞士法郎的预算实在过于寒酸,也制约了秘书处雇更多更优秀的人才,以开展更多更有效的工作。

WTO的所有问题归根到底是其成员之间的关系问题,这种关系随着各成员经济、政治、贸易、科技、竞争力等各方面实力对比的变化而处于不断调整中,而调整即意味着摩擦和动荡。事实上,GATT/WTO的发展史始终贯穿着主要成员尤其是美国和其他竞争者之间轮番上演的爱恨情仇,而当这种竞争激化到既有规则框架难以约束或调和的时候,GATT/WTO便面临着新的考验和选择。如同二战结束促成GATT多边贸易体制的创立,冷战结束则催生WTO多边贸易体制的扩展和深化.。上世纪80年代正是美国奉行单边主义、滥用反倾销措施的顶峰,其直接表现就是抛开GATT体制,利用美国的霸权优势和单边威慑,迫使日本、欧共体自愿减少出口或者扩大进口。当时的GATT无疑是深处危机之中。此后,美国借着冷战胜利的声威,裹挟着欧共体、日本以及众多冷战后面临巨大不确定性的转型国家和发展中国家,完成了对多边贸易体制一次最大的根本性改造,成立了WTO。美国的变本加厉和当时相比,现在WTO面临的挑战显得更加严峻,而最根本的一点是美国这个一直以来的“领导者”想要撂挑子。随着WTO成员数量的增加,WTO内部发达国家和发展中国家集团之间的矛盾和分化日益凸显。美国逐步意识到,WTO不再是以往那个它可以主导和控制的、实现其期望的贸易政策目标的工具,并对中国、印度等新兴国家联合抵制美国的意图既感无奈又深感不满。

由于WTO规则和谈判是基于协商一致的原则,只要有一些成员甚至理论上只要一个成员拒绝,那么WTO就不能制定任何新的规则。面对世界贸易中层出不穷的新问题,WTO无法给予及时的响应并制定新的规则,无疑大大削弱了WTO的吸引力。以往WTO召集部长会议期间,会吸引众多关注贸易自由化的人士。如1999年WTO在西雅图召开部长会议,招来数以万计的反全球化人士的示威游行并引发骚乱,也有大批跨国公司的代表来游说各成员的谈判代表。而现在的WTO部长会议相对显得冷清,笔者曾作为非政府组织代表参加2013年在巴厘岛举行的第九届部长会议,会场内外既看不到任何的抗议标语,也少有繁忙穿梭的游说者。与之形成鲜明对照的则是众多双边、区域贸易协定谈判的火热场面。2008年WTO日内瓦部长会议失败之后,美国一家就引领了多个巨型区域贸易谈判,这无疑会削弱WTO的中心地位。

WTO作为一个国际组织的职能主要有三个方面:一是开展谈判,制定规则;二是监督成员履行承诺执行规则;三是解决争端,落实规则。多哈回合僵局影响到第一个职能,第二个职能运行尚属正常但实际效果有限,第三个职能即争端解决机制当前也面临巨大威胁,而这个威胁再次来自美国。这种高度独立、司法化的机制设计最初也是源自美国这一热爱诉讼的国家,但美国当初可能也没有预料到这一机制会反过来约束自己,成为其他成员回击美国贸易政策的有力武器。WTO成立以来,美国作为起诉方的案件有117个,而作为被诉方则有138个。而且,在美国被诉并作出裁决的案件中,约70%都被裁定违反WTO规则,尤其是美国的反倾销和反补贴措施几乎全部被认定存在违规行为。这引起了美国的强烈不满,进而迁怒于在多起案件中作出对美国不利裁决的韩国籍上诉机构法官张胜和,并阻挠其连任。不过需要说明的是,这是奥巴马政府开的先例,只不过特朗普政府更是变本加厉,干脆阻挠遴选新法官来填补退休法官的空缺,导致本应有7名法官的上诉机构目前只剩下4人。中国的表现是“A+”2001年中国加入WTO可以说是WTO最辉煌的成就之一,中国也为此接受了相当严苛的条件。2011年,WTO时任总干事拉米就在中国入世十周年时表示,中国入世后的表现是“A+”。中国经济在加入WTO后加速前进,美国不得不求助于反倾销等临时性贸易限制措施,企图减缓一下中国的势头,1995年-2016年间,美国对中国发起141起反倾销调查和60起反补贴调查。结果表明美国的这一切都是徒劳,中国的成功是市场经济客观规律的成功,并非人力所能左右。

当前WTO这一世界贸易治理的首要机制的确面临重大困难,其根本在于它现有的治理机制和规则框架已经难以有效协调和平衡成员之间的竞争关系。在和国外学者交流时,笔者认为,美国对WTO的抱怨,就好像是两个小孩子打架,挨了一拳的一方跑去向父母撒娇一样,只是WTO并不是代表高高在上的父母或权威,而是由全体成员共同组成的大家庭,需要大家来共同维护。要想解决彼此之间的问题,仍然要从既有的框架出发,寻找共同的解决方案。一味使小性子撒娇、无端指责,或是蛮不讲理地胡来、挥舞大棒恫吓,都不是一个成熟大国应有的表现。

回头看,中国加入WTO是一笔非常划算的“投资”,中国在过去十多年中取得的成就可以在相当程度上归因于入世所带来的市场和制度红利。WTO当前所处的尴尬自然不是中国想看到的,作为一个拥有全球贸易利益的大国,WTO仍是中国维护国家利益的重要平台。在维护多边主义上,绝大多数WTO成员仍有广泛共识。即便美国的单边主义一条道走到黑,中国也应团结其他支持多边主义的成员一起捍卫WTO的权威,在一个公平、开放、透明的国际体制下妥善处理彼此间的贸易关系。

【环球时报赴博鳌特派记者 倪浩 柳玉鹏 对外经济贸易大学中国世贸组织研究院院长 屠新泉】

作者:倪浩

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