大灾之后:六个国家的灾后重建经验
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大灾之后:六个国家的灾后重建经验

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2008年5月15日,映秀镇,地震过后很少有完整的建筑存在。视觉中国 资料图

所有的灾害发生地都应从其他地方的灾后重建中汲取经验与教训。这正是《大灾之后》(After Great Disasters)这一著作的主旨,这部新书的作者是Laurie A. Johnson和Robert B. Olshansky,由林肯土地政策研究院出版。作者回顾了近年来六个国家发生的重大灾难,试图寻找良好的实践方法,帮助各地对重大灾难未雨绸缪。

Johnson是一名咨询顾问,从事城市规划领域,专长在于灾后恢复以及重大灾难风险管理。Olshansky是伊利诺伊大学香槟分校城市与区域规划系系主任。两位作者都对世界各地受灾地区投入了大量精力,研究了不同国家推动灾后复苏的管治结构、机构组织以及政策。Citiscope对Johnson和Olshansky进行了访谈。

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《大灾之后》封面

问:你们是如何介入灾后重建这一主题?

Robert Olshansky:是从1994年洛杉矶的北岭地震以及阪神大地震开始的。这两个地震时隔一年,发生于同一天,1月17日。相当长时间以来,北岭地震都是美国最大的城市地震。虽然并不能归类为巨灾,但的确让人们付出了高昂的代价。一年之后,在日本神户,人们亲眼见到了地震这样的“大家伙”如何对现代城市造成重创。

我们开始思考这一问题,把两场地震放在一起审视,看可以得到何种共同的经验教训。美国大地震发生之后,我们知晓了此种重大灾难是有可能在城市中发生的,那么应该如何去应对呢?

问:翻阅此书,我看到有很多照片署有你们自己的名字,这些照片显然是在地震、海啸以及其他灾难事件发生之后不久拍摄的。每场灾害对你们而言都有何不同之处?

Laurie Johnson:我们目前积累了相当多的灾难信息,即使在灾后并未亲临现场,我们也知晓如何着手。看到电视上播放的海啸波浪,我立即可以判断这场灾难将是毁灭性的。

包括911在内的灾难,发生在垂直城市之中。尽管世贸中心灾难所影响的空间范围并不大,但考虑到下曼哈顿的建筑物、居民以及基础设施的密度,就会发现,这些因素将对重建过程带来巨大挑战。

Robert Olshansky:是否每一场灾难都不同?是的,的确如此。然而,推动我们如此去做的,在于探寻各个灾难地点所具有的超出我们认知的共通之处。因此,你完全可以从一处灾难地点吸取教训,并供世界各地共享。

人类会采用相同方式对事件做出反应,因而不同受灾地区存在颇多相似之处。在灾难发生后的紧迫时间里,人们需要面对类似的问题:信息流的问题、资金流的问题等。即便文化背景千差万别,人们面对的麻烦是相同的。因而在灾难发生之后,会组建起极为类似的组织。

而如果把环境背景纳入其中,每场灾难之后的情势都是独一无二的。作为专家,能否急匆匆奔赴新受灾地点,告诉人们应当如何去做?直觉告诉我们,绝对不行,因为灾害背景完全不同。专家能够告诉人们的是:他们需要考虑哪些问题?以何种方式思考这些问题?如何在自己的背景下应对这些问题?

问:你们这本书的视角在于对不同国家加以审视,并进行国家之间的横向比较。城市是受灾人群、经济损失以及复杂的灾后恢复计划等问题集中存在和发生的空间。为何从国家层面来开展研究?

Robert Olshansky:必须把文化、法律体系及其他因素全部考虑在内。印度有其应对方式,印度尼西亚有其应对方式,我们希望各个国家都以其适用的方式来应对。当然,你说的对,所有行动都是在城市层面展开。

毋庸置疑,我们所关注的灾难是巨大的城市灾难。但在所有案例中,灾难都上升为国家层面的重大问题。需要在国家层面制定若干政策,或引入某个机构来应对灾后恢复。

Laurie Johnson:本地政府和社区的确需要外部援助、资源和财政支持,用以实施灾后重建。然而,外部支持可能会导致(当地政府和社区)失去控制。作为城市规划师,至少在西方的环境下,为长期的灾后重建做出的决定通常是地方化的决定。需要完成土地利用规划,需要确定房屋的位置和样式,还需要进行基础设施开发。

最需要考虑的一个问题是:如何在这种背景下,营造出拥有权利的地方政府,并培育本地领导力?

问:在社区无法知晓灾害受损范围和严重程度的情况下,可做出何种防灾和应对计划?

Laurie Johnson:我所观察到的最好方式是,政策制定者防患于未然,列明灾后重建机构的相互关系,并确定灾后重建的大环境。我们称之为“灾后恢复框架”,因为这些并非具体方案。灾难真正发生时,需要针对特定的受损模式制定并实施具体的方案。

在灾难出现之前,人们应当就灾后恢复制定出基本规则。这样可以对负责灾后重建的机构进行讨论;可以就灾后恢复期可能出台的不同政策的相关责任加以确认;可以明确灾后重建期间需保持的价值。政府部门和专门机构应当带头组织实施,为灾后重建提供支持与帮助。

问:能否举例说明一些灾后重建的创新思路?

Robert Olshansky:印度尼西亚的灾后复原过程相当出色。以社区为中心,灾后对社区设施重建的融资和规划设计方案,全部由社区做出决策。房屋重建过程由房屋业主所主导,这样做其实非常聪明。实际上,海啸发生后,当地也觉得这种做法具有一定风险。但事实证明这种方式的确是真正奏效的最佳方式。

之所以能建立这种最佳方式,原因之一在于,这个国家短期爆发了不同类型的重大灾难。他们在与灾难的抗争中积累了经验。海啸袭击了亚齐省,而这一多灾多难的省份,刚刚才结束持续30年的内战。海啸让亚齐省又受到致命打击。其灾后重建的成就值得我们尊敬。

印度尼西亚国家政府在亚齐省设立了一个机构,进行了专门设计用来提升当地(灾后重建)能力。帮助受灾区在4年之内完成灾后重建。其总体思路在于,让本地官员知晓如何依靠自己完成全部重建工作。

中国2008年汶川地震灾后重建经验也值得学习。他们在震后两年时间内完成了全部重建工作,这样的速度令人难以置信。这样的结果要归功于中国的体制,由中央政府自上而下发布命令:放下手上在做的其他一切事,把全部精力投入到震后重建。当然,在重建过程中也不免犯错。比如,有若干建成的产业园处于空置状态,也有重新安置的农民无法找到工作。我努力想弄明白到底是何种原因让中国达成这样的灾后重建成绩。我发现灾后重建与中国城市化进程中发生的一切并无实质性的区别,即以令人震惊的速度建造城市。

问:这一案例中似乎反映出了中央与地方在灾后重建过程中的力量权衡。是否有更好的方式,能对中央与地方施加的控制力加以良好的管理?

Robert Olshansky:我们所讨论的是对灾后恢复加以管理的最佳方式——所以必须为“管理”加个引号。管理其实算不上是一个好词,但不得不使用这个词——用以指代上级政府提供财政与技术资源,从而使得下级政府与个人得以更好地开展灾后重建。

还有一个尚待回答的问题,由谁来执行灾后重建工作?大部分灾后重建工作都是在地方层面实施。人们开始重建自家住房,商户也开始行动。所有灾后行动都会陆续开展。政府只是灾后重建过程的一个参与方。我们研究的视角在于:尽管政府只是灾后恢复的参与方之一,但政府发挥着重大作用,那么,政府在灾后重建之中应当如何作为?

问:在重建速度和深思熟虑之间同样存在矛盾。书中是否提供了这方面经验教训的相关案例?

Laurie Johnson:最为经典的案例是新西兰,他们采用的是中央集权的方法。他们会识别出所谓的居住红色警戒区。采取这种方式的原因在于,新西兰实施的是国家保险计划。

警戒区中的房屋都可能会因土壤液化而受损,而对受损房屋进行修复,成本非常高昂,所以,对建有房屋的这类土地,明智的措施是对场地加以处理。新西兰设定了红色警戒区,由国家买下划定区域中的房屋,这样就无需为修复房屋不断支付高额保险费用。

然而在界线内,并非只有住宅,还可能有教堂、小型商业单元,还有空置的地块,有未被保险政策覆盖的人。通过简单的咨询过程,可让相关人员意识到问题和风险的存在。否则,政策出台后,人们会提起诉讼。法庭审理完毕,受损民众会败诉,无功而返,不得不重新做出规划。

这样就带来了重重压力——要力求公平,要制定政策,还要快速行动开展重建。这就需要快速做出决定,尽可能快速推进灾后重建并缓解民众的痛苦。然而,与此同时,如何制定更好的政策,还有待深思熟虑。

如果只是想原样重建,那么就是一个简单的修复过程,可能不用开展太多公众咨询。但是如果重建中纳入了较多的改变,则需要较多的公众咨询,也需要更为深入的思考。

问:开展公众咨询是否存在难度和挑战?

Laurie Johnson:在灾害发生后的情境下做出规划,的确存在挑战。因为必须快速规划,而受灾民众并未从灾难中平复,未对做出的决定做好准备。与此同时,政府需要提供帮助,列明政策框架,并就灾后重建提供充分解释。从而让资金尽快到位,让灾后重建机构与制度尽快运行。

新奥尔良灾后的第一份规划——“新奥尔良重生规划”是在本城居民灾后离城避难期间快速制定出台的。如此多的居民需要搬迁安置,他们无法参与到重建规划过程之中。这样的做法受到了强烈抵制。

日本也有类似的情况。海啸之后,各项规划快速出台,然而人们仍处于灾难的重创之中,担心类似灾难会重现。灾后重建方案是在山上修建住房,并建造庞大的海啸防护墙。当这些防护墙开始建造时,人们才发现其对社区产生了巨大的美学影响,所以非常懊悔。仓促出台并实施的灾后重建方案,也有大量问题逐渐显现。这些麻烦直至今日仍未消除。

Robert Olshansky:就重建速度与深思熟虑两方面而言,政府的一个重要职能在于聆听。通常情况是,大灾发生后,本地居民和全国民众都会呼吁快速开展行动。政府也认为需要快速行动,实施灾后重建。但政府开展行动的方式是,关上门,不让公众参与其中,这样就可以快速决策并快速建设。政府认为这是人们真正想要的,这样做会让民众满意。

但我们眼睛所见的有时并非事实真相。居民们最希望的是有人认真聆听,并赋予他们权利,使其成为灾后重建中的一员。灾后重建过程的公开透明以及去中心化的权力分享才是人们最需要的。如果让民众参与灾后重建,只要让他们理解原由,他们甚至愿意让重建过程耗时略久一些。这样,民众就能有机会充分表达对重建的愿景。

问:你们是否在书中为读者提供了更多具体建议?

Laurie Johnson:建议之一是,在灾难发生前,一定要设立良好的机构与制度。要确保平常就有完善的制度程序,也有良好的规划和社区参与水平,而无需在灾难后从零开始。

我们想强调的是,灾难发生后,务必保持灵活与敏捷,绝对不可以在制定政策之后就弃之不顾。政府需要持续进行计划并同时实施,需要不断监测,并相应调整灾后重建预算。

还有一条建议是关于搬迁安置。在几乎所有案例中,都存在不适合原地重建的区域,并就此制定了政策。某些案例中,搬迁安置是逐一地块依次完成的。比如,路易斯安那州的“回家路计划”(Road Home program),受灾居民只需做出决定——我不会回来居住了,我要有崭新的生活。而新西兰的情况却不同,受灾民众会被告知,灾难之后无法原地重建,必须搬迁。

这些受灾地点将会出现巨大改变,受灾民众的个人生活也会出现巨大改变——这些改变会对人们的家园带来重大影响。我们强烈呼吁,搬迁安置过程,务必要让居民全程参与其中。

Robert Olshansky:我们所探讨的是沟通与信息的重要性。书中列出了一条建议指明,信息沟通需要投入资金,人们需要对此做出预算。在有形损失额度上相应增补,对灾后恢复所需的资金加以考虑,这并非难事。但是,如果你不为信息系统、规划以及公共权力有所投入,那灾后重建必定困难重重。

(本文由相欣奕译自citiscope)

灾后重建中,那一场盛大的元宵社火

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